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淺談中國式PPP模式項目管理
作者:楊志剛    點擊數:2869    更新時間:2017-3-7 16:56:21   

    2013年11月,十八屆三中全會中央政府明確釋放出了推行PPP模式的政策信號,在中國經濟新常態大背景下,可稱之為中國式PPP模式的元年。中國式PPP模式以“產融互動”為標志,本質特征是“融資+管理”的雙管齊下。中國式PPP模式將隨著法律法規的不斷健全,權責分配、收入產出、監督監管、風險控制等方面的不斷完善,也將成為新常態下未來主流的社會經濟運作模式。其相應的項目管理也不再等同普通的施工項目管理,必有新的發展。

    一、PPP的基本概念

    PPP即Public—Private—Partnership的字母縮寫,詞譯為Public:公眾、公共;Private:私人、私營;Partnership:伙伴、合作伙伴、伙伴關系。Public—Private—Partnership譯為“公私合作”,或譯為“政府與社會資本合作”。PPP源于20世紀90年代的英國,在公共服務領域開始應用的一種政府與私營部門之間的新型合作服務方式。

    PPP有廣義和狹義兩個范疇,廣義的PPP是指政府和私人企業為提供公共產品或服務形成的合作關系,以特許權協議為基礎,并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務。狹義的PPP是指政府和私人企業組成項目管理公司。通過項目管理公司,引入社會資本,共同設計開發、共同承擔風險,全過程合作,期滿后再移交給政府的公共服務開發運營模式。

    二、中國式PPP

    2013年11月,十八屆三中全會中央政府明確釋放出了推行PPP模式的政策信號,在中國經濟新常態大背景下,可稱之為中國式PPP模式的元年。中國式PPP模式以“產融互動”為標志,本質特征是“融資+管理”的雙管齊下,也即狹義的PPP模式。

    “產融互動”—產業結構轉型升級與創新和金融貨幣供給相互推動。政府從頂層設計開始形成PPP項目,供給市場,以項目為基礎,通過特許經營、購買服務、股權合作與社會資本合作,形成具有伙伴關系、利益共享、風險共擔及長期合作關系。社會資本參與項目產業的建設、運營、基礎設施維護等工作,并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報,使項目產業得到可持續發展。政府通過特許經營、購買服務和股權合作進行基礎設施及公共服務價格和質量監管,以保證公共利益。政府和社會資本之間的“融資+管理”合作,為加快政府職能的轉變,拓寬融資渠道和促使產業結構轉型升級與創新具有重要意義。

    然PPP是西方舶來品,不可照搬之,PPP只有適合中國特色社會主義發展制度,適應中國經濟新常態,才是真正的中國式PPP。它將隨著法律法規的不斷健全,權責分配、收入產出、監督監管、風險控制等方面的不斷完善,也將成為新常態下未來主流的社會經濟運作模式。

    三、中國式PPP模式項目管理

    中國經濟新常態下的PPP項目建設,其項目管理也必然要與我國現階段經濟的發展緊密聯系,它是貫穿整個PPP項目的主線,在整個項目全生命周期內,應該從各個角度和方向對項目進行管理。項目全生命周期包括項目前期調研論證與招投標、特許經營期、項目移交。

    1 項目前期調研與招投標

    開展PPP項目的可行性論證是決定項目成功的首要環節。政府組織有關部門、咨詢機構、運營和技術服務單位、相關專家以及各利益相關方共同對項目實施方案進行論證,確保項目的可行性和可操作性,以及項目財務的可持續性。論證可行后報經地方政府審批后發起該項目。

    政府發起項目,按照《國家招投標法》規定公開招投標方式,通過競爭性磋商的方式,確定中標社會資本方,發出成交通知書,簽訂特許經營協議,約定合作期(包括建設期+經營期)、總投資額、投資回報率及調整機制、項目移交實施方案以及其他需要約定的事項。協議簽訂后組建項目公司,項目公司按合同進行設計、融資、建設、運營等項目的實施。

    2 項目建設期的項目管理

    項目建設期—特許經營期的第一階段。由項目公司組織項目的開發建設,項目建設期的項目管理主要是合同管理,包括設計合同、融資合同、施工合同及咨詢、管理合同等。合同管理的主要內容包括項目風險識別、風險評估和風險控制。為有效控制風險,合同中必須把實質性要求和條件列為重要內容。風險的識別、風險評估從施工設計時就要考慮周全,施工設計不僅有指導施工的功能,更是項目建成后能否被社會認可的關鍵所在。融資合同要充分體現雙方的相關利益,更要約定隨市場變化的調整機制,融資擔保及擔保的限制,控制融資風險。施工合同中要對項目建設的進度、質量、成本、安全與環境、履約違約等條款進行風控。使項目建成即投入運營,實現運營效益。

    3 項目運營期的項目管理

    項目運營期—特許經營期的第二階段,運營期管理是PPP項目管理的主戰場,也是實現經濟效益更大化的關鍵期。項目公司根據運營管理實際需要,籌備運營管理工作。成立運營管理組織機構和人員組成及職責,制定工作制度及考核目標和運營管理及維護方案。運營組織機構各部門職能和主要人員職責要具體明確,工作制度及考核也要明確,以全面、高效地開展工作。制定運營管理及維護方案時,要充分考慮項目的特點,擬定運營管理的原則、運營管理制度、運營期資產管養及維護達到的標準、資產產權管理、經營與開發管理及運營保險方案等。項目公司應明確管理制度和流程,對項目工作進行細化,并建立有效的溝通機制,定期組織人員進行項目的工作匯報,用專業的資產管養及維護保障項目基本功能的穩定性和持續性。

    3 項目移交

    PPP項目是政府與社會資本企業共同修建,工程竣工、運營期滿達到約定的移交要求,把項目完好地移交給政府的過程。項目移交后項目公司不再承擔相應的維護責任,不再享有項目的特許經營權。項目移交一般在《PPP項目合同》中進行約定,移交需通過工程實體驗收、移交前項目資產評估、辦理法律過戶和管理權移交手續三個階段。包括移交范圍和條件、移交主體、移交內容等。

    項目移交時,可能會發生在特許經營期內維護不善、過度使用造成的項目設備磨損度大,完好程度欠佳的情況,對政府而言體現出特有的移交后項目設備狀況風險;對社會資本企業體現出移交不出去,而維修或更換設備等風險。因此在《PPP項目合同》中須制定項目移交明細清單,并對移交資產的耗損程度進行約定,以降低風險。

    由此可見,中國式PPP模式與現階段我國經濟緊密相連,成為新常態下主流的社會經濟運作模式。社會資本參與項目投融資建設,政府監督監管和特許經營,形成的新項目管理模式,即中國式PPP模式項目管理。

 

    參考文獻

     《欒川縣伊河上游水污染綜合防治工程PPP項目競爭性磋商文件》采購編號:LCCG-20160410 

    《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》 發改投資(2014)2724號

    《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》財庫(2014)214號

    《財政部關于政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法有關問題的補充通知》財庫(2015)124號

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